Тихая федеративная революция
Российские и мировые средства массовой информации обычно с огромным вниманием отслеживают и комментируют любой чих из Кремля. Как президент посмотрел на какого-то министра, какой новый нюанс появился в интервью зама главы Администрации и т.д. Но порой мимо внимания СМИ, а значит - и общественности, проходят события и тенденции, которые действительно очень важны и свидетельствуют о серьезных подвижках в государственной политике или даже в государственном устройстве. Мало кто заметил, что у нас происходят изменения в федеративных отношениях вполне революционного свойства. Начало им было положено после Беслана, продолжение последовало в этом месяце в Калининграде и, не исключено, еще последует в конце августа в Казани, где вся российская элита будет праздновать 1000-летие столицы Татарстана.
Новая система формирования исполнительной власти субъектов федерации - избрание губернаторов законодательными собраниями по представлению президента - была сразу объявлена верхом централизации и чуть ли не диктатуры (замечу, ни в одной европейской стране нет прямых выборов губернаторов). Но у этой системы был и другой аспект. Недоверие главы государства к избранным губернаторам, основания для которого в большом количестве случаев присутствовали, заставляло замыкать на Москву принятие решений и создавать параллельную губернаторской систему федеральной исполнительной власти на местах. В итоге в регионах существовали две параллельные вертикали - президентская и губернаторская, - что, по определению, гарантировало параллелизм в их работе. Тот факт, что теперь Владимир Путин сам предлагает кандидатуры губернаторов, в корне поменяло дело. Теперь он им вполне может доверять. Признаки того, что регионы получат больше прав, появились уже в Послании президента Федеральному Собранию, где было сказано о выдвижении кандидатур глав регионов от партии, победившей на выборах в законодательное собрание. Это можно интерпретировать по существу как движение к своего рода «парламентским республикам» в субъектах федерации.
Однако настоящий прорыв состоялся во время празднования 750-летия Калининграда/Кенигсберга, когда состоялось заседание Госсовета, к которому рабочая группа по вопросу совершенствования федеративных отношений подготовила специальный доклад. Ряд его положение Президент уже реализовал.
2 июля был подписан Указ за номером 773, который наделяет глав регионов «полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов» федеральных министерств и ведомств. Из их списка выпадают только непосредственно подчиненные президенту силовые структурытипа ФСБ и ФСО. Руководители региональных органов федеральных министерств (глава милиции, МЧС, налоговой службы и т.д., и т.д.) теперь согласуется Москвой с губернаторами. В переводе с бюрократического языка на русский это означает, что теперь возникает одна вертикаль исполнительной власти, и губернатор оказывается в нее встроенным.
При этом полномочия губернатора резко возрастают, причем, даже известно насколько. В Калининграде прозвучала цифра 114 новых полномочий, которыми наделяются региональные власти - в сферах лесного хозяйства, водных отношений, охраны окружающей среды, ветеринарии, лицензирования, охраны памятников истории и культуры, образования, науки, землепользования, жилищного законодательства и других. И это еще не предел, Путин говорил о заметном увеличении этой цифры. Естественно, что реализация новых функций потребует и дополнительного финансирования, что обозначено рабочей группой Госсовета как одна из важнейших задач следующего этапа федеральной реформы.
Фраза о необходимости создания «надежных финансовых и налоговых источников для реализации новых задач регионального развития» звучит как ясно выраженное намерение расширить налоговую базу на местном уровне и увеличить долю регионов и муниципалитетов в консолидированном бюджете.
А под что будут даваться средства? Под региональные программы социально-экономического развития, которые губернаторы должны будут представлять в законодательные собрания и согласовывать с Правительством России. Теперь как минимум раз в год власти субъектов должны будут задуматься о стратегии развития подведомственных им территорий. Причем, хорошо задуматься, поскольку успех в реализации этих программ будет главным критерием оценки Кремлем эффективности губернаторов и основанием для определения суммы последующих федеральных субвенций.
Естественно, для рассмотрения региональных программ нужен качественно иной уровень работы центрального правительства (сейчас такие программы факультативны и их рассматривает Минэкономразвития). Теперь же потребуется разворот всей правительственной машины в региональном направлении. Это оправдано: проблемы должны решаться на том уровне власти, который наиболее приближен к живым людям с их повседневными заботами.
Из всего сказанного следуют три вывода.
Во-первых, федеративные отношения, судя по всему, окажутся в самом центре повестки дня второго срока президентства Путина, оттесняя на задний план и административную, и социальную, и коммунальную реформы.
Во-вторых, Госсовет, который многие более склонны списывать со счетов, доказал свою способность инициировать революционные перемены и добиваться их реализации.
Наконец, то, что однозначно воспринималось как централизация власти, обернулось скорее ее консолидацией с последующей децентрализацией. Провинция вновь обретает голос, становясь важным фактором российской политики.
Вот такие парадоксы.
В.Никонов
© Copyright Фонд "Политика", 2003